Elinor Ostrom

Prezenta lucrare urmărește definirea succintă a modului în care ideile Elinorei Ostrom se reflectă în designul politicilor publice la nivel național. În acest scop, am în vedere observațiile trasate de autoare în cartea Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action, publicată în 1990 cu privire la teoria tragediei bunurilor/ resurselor comune și teoria acțiunii colective*, care se înscriu în curentul New Institutional Economics. Înainte de toate se impune definirea celor două teorii din perspectiva lui Ostrom, subliniind faptul că această perspectivă a autoarei este în legătură directă cu teoria alegerii raționale din științele politice.

The commons  sau common-pool resources se referă la totalitatea resurselor/ bunurilor la care oamenii au acces fără a putea fi trasate granițe fixe de proprietate în interiorul acestora. Bunurile comune, nu sunt bunuri publice, sunt bunuri de care orice individ se poate folosi liber și adesea devin obiectul sau arena competiției. Tragedia bunurilor comune rezidă din lipsa de responsabilitate prin care indivizii se raportează la acestea, ducând la epuizarea sau distrugerea lor. Deși conceptul nu îi aparține la origine, autoarea îl teoretizează și recurge adesea exemplul unui râu folosit de o comunitate pentru irigații; râu care riscă să fie secat dacă unul sau mai mulți membri ai societății folosesc apa excesiv. Pornind de la acest scenariu, tragedia bunurilor comune este analizată în paradigma dilemei prizonierului: indivizii au posibilitatea de utiliza râul corect sau abuziv. Dacă un individ folosește apa râului în exces și ceilalți o fac corect, acesta are doar de câștigat, însă dacă individul este corect și ceilalți acționează abuziv, acesta are doar de pierdut. Pe de altă parte, dacă toți se comportă abuziv, cu toți au foarte puțin de câștigat la final, iar câștigul este întotdeauna pe termen scurt. Așadar soluția cea mai profitabilă în raport cu riscurile asumate este ca toți să se comporte corect și să coopereze, mai ales că indivizii nu pot anticipa comportamentul celorlalți ca să mizeze de la început pe câștig.

            În acest punct intervine, de fapt, contribuția lui Ostrom care se departajează de abordarea pesimist-fatalistă a tragediei bunurilor comune și își arogă o nouă soluție. Comportamentul corect și cooperarea nu sunt nici pe departe soluția „naturală” pentru indivizi, ci sunt fie rezultatul intervenției publice, guvernamentale, prin reglementare, fie rezultatul unei colaborări motivate de câștig între companiile private. Ambele soluții sunt criticate pentru limitările lor, iar alternativ, Ostrom propune un model explicativ pentru managementul sustenabil al bunurilor comune pornind de la comunitățile locale. Din acest punct, lucrarea tratează instituțiile și modul în care acestea pot fi construite pentru a crea acțiune colectivă și proteja bunurile comune. Autoarea analizează activitatea mai multor comunități istorice din Elveția, Japonia, Spania, Filipine și teoretizează o serie de principii și reguli care stau la baza creării acțiunii colective. Artizanii acțiunii colective sunt instituțiile locale care determină cine este eligibil să ia decizii într-un context, ce acțiuni sunt permise sau restrânse, ce reguli vor fi utilizate, ce proceduri trebuie urmate, ce informații trebuie puse sau nu la dispoziție și ce câștiguri vor fi atribuite indivizilor în funcție de acțiunile lor. Pentru Ostrom, instituțiile sunt rezultatul unor reguli formal constituite, dar și reguli informale bazate pe common knowledge sau bun simț, pe o evoluție a relațiilor sociale. Paradoxul este că, așa cum în dilema prizonierului cu privire bunurile comune, cooperarea nu este prima soluție preferată, aceeași dilemă se poate aplica și asupra respectării regulilor într-o comunitate. Instituțiile nu funcționează eficient decât dacă membrii comunității consideră că este în interesul lor să respecte regulile. Regulile sunt, în general, respectate când indivizii iau parte la conceperea lor, deci este nevoie de participare democratică. Comunitățile locale sunt mai fiabile pentru generarea acțiunii colective pentru că restrângerea arenei în care are loc dezbaterea regulilor conduce mai ușor la consens, deci și la un număr mai mic de indivizi care le-ar putea încălca. În plus, comunitățile locale au și o mai mare legitimitate în utilizarea bunurilor comune din proximitate pentru că le cunosc și le folosesc cel frecvent, iar exploatarea lor nepotrivită are efecte negative directe asupra comunității.

            În ceea ce privește impactul asupra politicilor publice, recunoaștem două dimensiuni: modul în care tragedia bunurilor comune se reflectă pe agenda publică, pe de-o parte, iar pe de alta, internațizarea și instituționalizarea principiilor acțiunii colective.

Tragedia bunurilor comune este un concept legat încă de la începuturi de ideea sustenabilității la nivel global, fiind inițial propus de ecologistul Garrett Hardin. Ideea de a fi satisfăcute nevoile prezentului fără a periclita posibilitatea generațiilor viitoare de a-și satisface propriile nevoi pornește de la preocuparea pentru utilizarea iresponsabilă a resurselor și externalitățile negative ale activității umane, ca de pildă poluarea. Politicile publice la nivel național reprezintă un ecou al angajamentelor asumate la nivel global încă de la prima definiție consacrată a dezvoltării durabile propusă prin raportul „Viitorul nostru comun”, denumit și raportul Brundland, publicat de ONU. În prezent, Agenda 2030 la nivel global, împreună cu politica UE a Pactului ecologic își au efectele la nivel național în Strategia națională pentru dezvoltare durabilă a României 2030 împreună cu planul de acțiune, precum și implementarea regulamentelor europene și transpunerea directivelor din pachetul Fit for 55. Toate aceste politici trasează responsabilități partajate între guvernul central și cel local.

Problematica acțiunii colective de la nivelul comunităților locale este însă mult mai volatilă pentru că la nivelul politicilor publice implică mai multe acțiuni. Așa cum argumentam anterior, Ostrom a dezvoltat un set de principii care ar permite funcționarea acestui sistem. În primul rând, definirea clară a grupurilor care au acces la resursele/ bunurile comune, acces care în orice sistem de drept se realizează pe baza unor criterii de atribuire, autorizări și concesionări. În al doilea rând, autoarea punctează ca regulile cu privire la bunurile comune trebuie să fie rezultatul deciziei la nivel local. Acest principiu este problematic pentru că implică un nivel ridicat de autonomie administrativă locală. Carta Europeană a Autonomiei Locale adoptată la nivelul Consiliului Europei, ratificată de statele membre precum România, garantează pentru independența politică și administrativă a comunităților locale. Constituția, codul administrativ român, dar și legi speciale trasează limitele partajării deciziei și responsabilităților între diferitele autorități ale statului. Un exemplu în acest sens este gestionarea pădurilor care se face prin intermediul ocoalelor silvice ce pot fi constituite în mai multe moduri: direct sub autoritatea Romsilva (la nivel central, sub autoritatea Ministerului Mediului), sub autoritatea Institutului de Cercetare-Dezvoltare în Silvicultură sau ca regie autonomă. În acest ultim caz, regăsim numeroase ocoale silvice gestionate în comun de mai multe unități administrativ teritoriale locale. Al treilea principiu vorbește despre participarea democratică la crearea legilor și votarea lor. În acest caz, sistemul democratic reprezentativ se realizează la nivel local prin consiliul local, iar participarea publică la elaborarea actelor normative este posibilă în baza legii privind transparența decizională. Alte două principii susțin implementarea unor mecanisme de monitorizare și sancțiuni pentru încălcarea regulilor cu privire la bunurile comune în loc de prohibiții. Cu titlu de exemplu, politicile europene transpuse în România cu privire la regula „Poluatorul plătește” reprezintă un astfel de model. Totuși, pentru unele tipuri de bunuri comune interdicțiile limitate sunt soluția. De pildă, există cote de pescuit în Delta Dunării sau perioade de prohibiție care protejează  anumite specii. Observăm așadar, cum principiile lui Ostrom nu sunt general valabile tuturor categoriilor de bunuri comune. Apoi un principiu vorbește despre implementarea unui sistem de gestionare a conflictul la costuri reduse. Acesta nu constituie un subiect de politică publică, ci de practică instituțională. Cazul Roșia Montană este un exemplu de management greșit al conflictului, dar un bun exemplu de solidaritate locală dar care nu se înscrie până la capăt într-o acțiune colectivă după modelul lui Ostrom. S-au putut constata consecințele ignorării voinței comunității locale și a părților interesate, precum și consecințele disensiunilor în interiorul comunității locale însăși. Ultimele principii trasate de Ostrom fac referire la aspecte ce țin de partajarea responsabilității administrative între centru și local care intră sub auspiciile analizei cu privire la autonomia locală de mai sus. Așadar, observăm că există tipare de gestionare a bunurilor comune cu implicare parțială a comunităților locale, dar nu avem un exemplu care să respecte fidel întregul model explicativ al autoarei. Adițional, un exemplu apropiat de dinamică social-administrativă după modelul propus de Ostrom sunt grupurile de acțiune locală, organizate după modelul francez LEADER și finanțate de FEDER. Aceste grupuri unesc prin parteneriat autorități locale, reprezentanți ai sectorului privat și societății civile din comunitate pentru a conlucra pentru dezvoltarea comunității rurale. De asemenea, trebuie să avem în vedere că sistemul administrativ român are tradiție în organizarea franceză, centralizată, iar soluția lui Ostrom se întemeiază pe modele instituțional-culturale care favorizează localizarea. În România, nu este deci surprinzător să constatăm o lipsă a capacității administrative la nivel local și unele eforturi guvernamentale de a o consolida prin platforme de cooperare și grupuri de lucru. Cu titlul de exemplu regăsim Nucleele de Dezvoltare Durabilă gestionate de Secretariatul General al Guvernului prin care se asigură cooperarea pentru transpunerea politicii de dezvoltare durabilă la nivel local.

            În loc de concluzii trebuie însă subliniate și limitările modelului lui Ostrom. În primul rând, modelul nu este infailibil tuturor categoriilor de bunuri comune și societăți, așa cum am arătat mai sus. Soluția propusă de autoare poate fi fiabilă bunurilor comune arondate comunităților însă cele mai multe bunuri comune depășesc limitele administrative, iar segmentarea politicilor cu privire la aceste bunuri de care depind multiple comunități, sau diferite state așa cum este situația bazinului hidrografic, impun politici cel puțin naționale sau transnaționale. Ostrom prezintă soluția comunităților mici ca pe o alternativă la administrarea de către guvernul central sau privați, însă modul în care definește instituțiile care guvernează comunitatea mică reprezintă tot o formă de micro-scalare a guvernării unui stat, nicidecum o alternativă statului. Probabil principalul motiv pentru care alege micro-scalarea este pentru că reprezintă o condiție esențială pentru a crea reguli cu un grad mare de reprezentare democratică ce pot fi cunoscute, însușite și respectate de toată comunitatea. Cu cât numărul participanților la jocul de democratic este mai mare, cu atât numărul care compune minoritatea este mai mare și deci și numărul celor asupra cărora sunt impuse reguli pe care nu le-au votat și nu îi reprezintă. Nu în ultimul rând, practica administrativă demonstrează că modelul ideatic al cooperări este o soluție care se construiește pe termen lung și că decentralizarea administrării unor resurse importante trebuie să fie însoțită nu doar de capacitate administrativă, ci și de un angajament al decidenților și administrației locale pentru transparență și responsabilitate în actul de administrare. La acestea se adaugă și spirit civic și preocupare efective pentru implicarea în treburile publice din partea cetățenilor astfel încât să fie prevenite corupția și abuzurile. Așa cum Osteom însăși remarcă, soluția cooperării nu este cea mai evidentă și cei mai mulți membrii ai unei comunități locale pot lua decizii care îi afectează pe termen lung îmbătați de posibilitatea câștigului pe termen scurt.

 

*collective action, am ales traducerea fidelă care are uz și în limba română, dar nu trebuie confundată cu acțiunea colectivă în sens juridic

 Andreea Gușă